由于清代是藏传佛教发展的高峰期，尤其是从顺治帝开始，至康熙、雍正、乾隆几朝呈上升趋势，到乾隆时代，喇嘛数量多达1752人。在清朝，北京藏传佛教寺庙之多、规模之大、僧人之众均大大超过了元、明两代，其发展速度可见一斑。由于僧人数量剧增后，僧人与僧人之间、僧人和社会也不可避免的会出现某种问题，在这种社会背景之下，出现了僧官制度。
僧官管理的是一定行政区域内的佛教事务。我认为强调僧官所管理佛教事务的行政区域范围十分重要。它可以将僧团的自我管理模式与世俗政权通过僧官制度管理佛教事务的模式严格区别开来。前者在佛教产生之初就已经出现，在中国佛教中得以继承和发展。它是僧团的一种自我管理形式，是一种内在的管理，可以视为僧团的“自律”。